軍公教退休金負擔 會讓國家破產
《星期專訪》政大法學院院長郭明政︰軍公教退休金負擔 會讓國家破產
記者鄭琪芳／專訪
勞保可能破產的消息引起勞工恐慌，國內專研「社會保險」的權威、二○○八年勞保年金改革主要規劃者之一、政治大學法學院院長郭明政表示，勞保由過去「一次給付」改採「年金給付」，並逐年提升保費及延長退休年齡，所謂「潛在債務」的問題已越來越小。何況，就算勞保真的有財務問題，還可經由立法調整給付、保費或退休年齡等，加上法律明訂政府負撥補虧損責任，因此，勞保不至於破產，若因一時恐慌而選擇一次給付，以後可能會後悔不已。
郭明政並指出，相較於勞保，軍公教保險才是問題重重，台灣軍公教退休金的所得替代率之高、退休年齡之低，舉世少有。一名五十多歲退休的公務員或中小學教師，可領到的給付高達二、三千萬元，目前退休軍公教超過五十萬人，每年政府支出應已超過三千億元，今後還會急遽上升，如此沈重負擔，不只是退撫制度的「破產」問題，甚至將導致國家「破產」。因此，二○○八年勞保年金的改革，應做為軍公教保險改革的參考。
勞保非私人保險 勞委會錯了
記者問：最近勞保基金可能破產的消息，引起許多勞工恐慌，勞保真的會破產嗎？
郭明政答：勞保基金破產的爭議，主因勞委會委託的精算報告指出，勞保基金潛藏債務七．三兆元、可能於十五年後破產，因此費率應提高至二十五％。不過，這份報告完全以「私人保險」來討論「勞工保險」，未能理解社會保險的本質與特性，把「馮京當馬涼」，出現嚴重錯誤。
我們應先釐清私人保險與社會保險的差異，私人保險是「任意保險」，應有充足準備金以支應潛在債務；社會保險則是「強制保險」，採「隨收隨付」及「量出為入」的模式，不僅有源源不絕的加保者，財務及給付條件也可經由立法加以調整。因此，社會保險沒有所謂「潛在債務」的問題。以德國為例，每年年金給付約十兆台幣，若比照私人保險，準備金需數百兆，但德國年金保險並沒有準備金的要求，只有一個月支付額的出納準備。
不過，相較於歐美國家，台灣的勞保確實有部分潛在債務的疑慮，因為過去採「一次給付」，如果符合給付條件者集體請領，將可能出現類似「擠兌」的現象，就會有準備金不夠支應的問題。加上勞保一次給付條件的不合理設計，例如投保二十五年就可申請給付，使得「潛在債務」在統計上更為擴大。
但是，實務上很少人在工作滿二十五年、約四十歲至五十歲時就申請給付，因此，「潛在債務」的說法，實務上沒有太大意義。而且，這個問題在改採年金給付後，已有很大改變，尤其當越來越多人請領年金而非一次給付，所謂的「潛在債務」已越來越小，這也是二○○八年改採年金給付的緣由。
問：雖然如此，如果勞保還是出現財務危機，政府有無責任？
答：社會保險為公法上債之關係，就算出現赤字，社會保險機構應負法定給付責任。在台灣，勞保屬於國家行政一環，應由國家負責，「勞工保險條例」第六十九條已明訂，政府有撥補虧損的責任。在德國，若有此情形，是先向國家借支，之後再藉由調整保費的方式償還；但台灣還沒有這樣的制度，有參考引進的必要。
跨體系平等對待 政府須考量
此外，當勞保財務發生困難時，降低給付水準、提升保費或延長退休年齡等，都是可能途徑，但須經由立法，也就是經全民同意，且修法須顧及信賴保護及平等原則，尤其不同族群與職業別的平等對待。因此，大法官會議解釋所要求的跨體系平等對待，是極為重要的考量要素。舉例而言，一九九二年德國年金保險改革時，也同時規定公務員退休所得應以七十五％為上限。
問：不論是降低給付、提高保費或延長退休年齡，勢必影響勞工權益，是否有其他解決方案？
答：這是全世界共同的命運，何況，台灣勞保費率向來偏低但保障範圍廣，在二○○八年改革前，費率只有六．五％，遠低於工業國家高達十五％、甚至接近二十％的水準。儘管如此，勞保從一九五○年開辦以來，不曾出現赤字，甚至有鉅額結餘。
而且，依二○○八年的立法，在二○○九年實施年金制度時，費率已由六．五％提升至七．五％，接著再於十五年內逐年提升至十三％，一次修法提升一倍保費，是台灣社會面對變遷的勇敢回應。即使未來勞保保費再提升，也頂多到十九％，以年金保險歷史超過百年、曾面對最嚴峻人口老化問題的德國為例，費率向來控制在二十％以下。
二○○八年勞保年金改革時，也將請領年金年齡訂為六十歲，並有提前或延後五年的減額或增額年金。換句話說，藉由優惠措施，已將退休年齡延至六十五歲，且改革後第十八年的常態退休年齡將延為六十五歲，優惠退休年齡則延至七十歲。屆時，如果多數人因二十％的優惠而選擇延退，將大幅減輕勞保的財務壓力。
此外，未來勞保應採「終生保費」的計算模式，一種以薪點為基礎換算為現值薪資的計算方式，以杜絕投機者（以多報少）獲利、守法者（據實申報）吃虧的問題，勞工也將要求雇主據實投保，改善以多報少（約僅原薪六十％）的弊端，如此一來，保費的收入就算不能提升四十％，也相去不遠。
除了以上延退、增費措施，工業國家採行的部分退休制度，也是可考慮的措施，透過優惠手段，提倡老年勞動，將是解決年金財務壓力的重要對策；其次，未滿十五年年資只能請領一次給付的規定，應儘速改採年金給付；再者，經由政府一般財政或特定稅負獲得特定財源，也應考慮。
勞保一次給付 不會比較划算
問：由於政府未於第一時間承諾撥補，勞保可能破產的消息傳出後，不少人主張儘速請領一次給付，「落袋為安」真的比較好嗎？
答：勞保只要請領八年年金，就相當於一次給付的金額，而台灣平均壽命約八十二歲，如果六十歲請領，平均可請領二十二年；而且，勞保年金有依物價指數調整給付水準的機制，若再選擇延退，只要延長五年就有二十％增額年金，再加上五年年資，可增加近三十％。考量這些因素之後，是否請領一次給付，應不難決定。
問：這次勞保風暴，也凸顯勞工與軍公教人員的福利差距，軍公教保險也有財務危機嗎？
答：台灣軍公教退休金的所得替代率之高、退休年齡之低，可說舉世少有，其他國家不可能五十歲就可以領退休金，也不可能所得替代率接近一○○％。雖然軍公教一九九五年以後的年資不能再適用十八％優惠存款，但十八％廢掉後，只有更肥，而且肥得不得了；因為過去月退俸是以本俸最高九十％為上限，改制後以本俸兩倍的七十％為上限，就算沒有十八％，卻可以領更多。
現制退休公職 至少領兩千萬
現行制度下，一名五十歲或五十五歲退休的公務員或中小學教師，可領到的老年給付少則二千萬、多則超過三千萬元，目前退休軍公教人員超過五十萬人，每年政府總支出應已超過三千億元，今後還會急遽上升，這些支出都來自國家財政，也就是全民負擔。如此沈重負擔，不只是退撫制度的「破產」問題，甚至將導致國家「破產」。
另外，退休軍公教人員可以任職私人企業或學校，並繼續請領年金，也是有別於多數工業國家的特例。軍公教的老年安全制度，包括退撫、公教與軍人保險，都問題重重，但不論所得替代率的下降、退休年齡的延後及財務改革，長久以來極為有限，顯示此問題未受到應有重視，二○○八年勞保年金的改革，應做為軍公教人員相關制度改革的參考。
問：除了財務壓力，勞保、勞退、退撫等基金的操作也常受質疑，你對此有何看法？
虧損不用賠 政府基金成肉包
答：除了勞保的數千億結餘款，和勞工老年保障有關的還有勞退基金及個人帳戶基金，這些基金的設計及操作有五大問題。第一，沒有一個工業國家有強迫人民儲蓄的個人帳戶，這是不自由的經濟；第二，基金由國家壟斷管理，這是殖民地作風；第三，政府拿基金的錢去買股票，進行風險性投資；第四，基金買股票全然不透明，但相關政治人物可以知道投資內幕，輕易從事內線交易；第五，基金委外管理，卻沒有懲罰條款，虧損不用賠償，讓這些基金變成「肉包子」基金。
這是非常可怕的，目前有幾千億的私房錢可以讓官員未經預算、審計程序，為所欲為地花錢，國家拿人民的錢去玩股票，「搜刮民財、拯救股市、鞏固政權、中飽私囊」，是我對此制度的嚴厲批判。
記者鄭琪芳／專訪
勞保可能破產的消息引起勞工恐慌，國內專研「社會保險」的權威、二○○八年勞保年金改革主要規劃者之一、政治大學法學院院長郭明政表示，勞保由過去「一次給付」改採「年金給付」，並逐年提升保費及延長退休年齡，所謂「潛在債務」的問題已越來越小。何況，就算勞保真的有財務問題，還可經由立法調整給付、保費或退休年齡等，加上法律明訂政府負撥補虧損責任，因此，勞保不至於破產，若因一時恐慌而選擇一次給付，以後可能會後悔不已。
郭明政並指出，相較於勞保，軍公教保險才是問題重重，台灣軍公教退休金的所得替代率之高、退休年齡之低，舉世少有。一名五十多歲退休的公務員或中小學教師，可領到的給付高達二、三千萬元，目前退休軍公教超過五十萬人，每年政府支出應已超過三千億元，今後還會急遽上升，如此沈重負擔，不只是退撫制度的「破產」問題，甚至將導致國家「破產」。因此，二○○八年勞保年金的改革，應做為軍公教保險改革的參考。
勞保非私人保險 勞委會錯了
記者問：最近勞保基金可能破產的消息，引起許多勞工恐慌，勞保真的會破產嗎？
郭明政答：勞保基金破產的爭議，主因勞委會委託的精算報告指出，勞保基金潛藏債務七．三兆元、可能於十五年後破產，因此費率應提高至二十五％。不過，這份報告完全以「私人保險」來討論「勞工保險」，未能理解社會保險的本質與特性，把「馮京當馬涼」，出現嚴重錯誤。
我們應先釐清私人保險與社會保險的差異，私人保險是「任意保險」，應有充足準備金以支應潛在債務；社會保險則是「強制保險」，採「隨收隨付」及「量出為入」的模式，不僅有源源不絕的加保者，財務及給付條件也可經由立法加以調整。因此，社會保險沒有所謂「潛在債務」的問題。以德國為例，每年年金給付約十兆台幣，若比照私人保險，準備金需數百兆，但德國年金保險並沒有準備金的要求，只有一個月支付額的出納準備。
不過，相較於歐美國家，台灣的勞保確實有部分潛在債務的疑慮，因為過去採「一次給付」，如果符合給付條件者集體請領，將可能出現類似「擠兌」的現象，就會有準備金不夠支應的問題。加上勞保一次給付條件的不合理設計，例如投保二十五年就可申請給付，使得「潛在債務」在統計上更為擴大。
但是，實務上很少人在工作滿二十五年、約四十歲至五十歲時就申請給付，因此，「潛在債務」的說法，實務上沒有太大意義。而且，這個問題在改採年金給付後，已有很大改變，尤其當越來越多人請領年金而非一次給付，所謂的「潛在債務」已越來越小，這也是二○○八年改採年金給付的緣由。
問：雖然如此，如果勞保還是出現財務危機，政府有無責任？
答：社會保險為公法上債之關係，就算出現赤字，社會保險機構應負法定給付責任。在台灣，勞保屬於國家行政一環，應由國家負責，「勞工保險條例」第六十九條已明訂，政府有撥補虧損的責任。在德國，若有此情形，是先向國家借支，之後再藉由調整保費的方式償還；但台灣還沒有這樣的制度，有參考引進的必要。
跨體系平等對待 政府須考量
此外，當勞保財務發生困難時，降低給付水準、提升保費或延長退休年齡等，都是可能途徑，但須經由立法，也就是經全民同意，且修法須顧及信賴保護及平等原則，尤其不同族群與職業別的平等對待。因此，大法官會議解釋所要求的跨體系平等對待，是極為重要的考量要素。舉例而言，一九九二年德國年金保險改革時，也同時規定公務員退休所得應以七十五％為上限。
問：不論是降低給付、提高保費或延長退休年齡，勢必影響勞工權益，是否有其他解決方案？
答：這是全世界共同的命運，何況，台灣勞保費率向來偏低但保障範圍廣，在二○○八年改革前，費率只有六．五％，遠低於工業國家高達十五％、甚至接近二十％的水準。儘管如此，勞保從一九五○年開辦以來，不曾出現赤字，甚至有鉅額結餘。
而且，依二○○八年的立法，在二○○九年實施年金制度時，費率已由六．五％提升至七．五％，接著再於十五年內逐年提升至十三％，一次修法提升一倍保費，是台灣社會面對變遷的勇敢回應。即使未來勞保保費再提升，也頂多到十九％，以年金保險歷史超過百年、曾面對最嚴峻人口老化問題的德國為例，費率向來控制在二十％以下。
二○○八年勞保年金改革時，也將請領年金年齡訂為六十歲，並有提前或延後五年的減額或增額年金。換句話說，藉由優惠措施，已將退休年齡延至六十五歲，且改革後第十八年的常態退休年齡將延為六十五歲，優惠退休年齡則延至七十歲。屆時，如果多數人因二十％的優惠而選擇延退，將大幅減輕勞保的財務壓力。
此外，未來勞保應採「終生保費」的計算模式，一種以薪點為基礎換算為現值薪資的計算方式，以杜絕投機者（以多報少）獲利、守法者（據實申報）吃虧的問題，勞工也將要求雇主據實投保，改善以多報少（約僅原薪六十％）的弊端，如此一來，保費的收入就算不能提升四十％，也相去不遠。
除了以上延退、增費措施，工業國家採行的部分退休制度，也是可考慮的措施，透過優惠手段，提倡老年勞動，將是解決年金財務壓力的重要對策；其次，未滿十五年年資只能請領一次給付的規定，應儘速改採年金給付；再者，經由政府一般財政或特定稅負獲得特定財源，也應考慮。
勞保一次給付 不會比較划算
問：由於政府未於第一時間承諾撥補，勞保可能破產的消息傳出後，不少人主張儘速請領一次給付，「落袋為安」真的比較好嗎？
答：勞保只要請領八年年金，就相當於一次給付的金額，而台灣平均壽命約八十二歲，如果六十歲請領，平均可請領二十二年；而且，勞保年金有依物價指數調整給付水準的機制，若再選擇延退，只要延長五年就有二十％增額年金，再加上五年年資，可增加近三十％。考量這些因素之後，是否請領一次給付，應不難決定。
問：這次勞保風暴，也凸顯勞工與軍公教人員的福利差距，軍公教保險也有財務危機嗎？
答：台灣軍公教退休金的所得替代率之高、退休年齡之低，可說舉世少有，其他國家不可能五十歲就可以領退休金，也不可能所得替代率接近一○○％。雖然軍公教一九九五年以後的年資不能再適用十八％優惠存款，但十八％廢掉後，只有更肥，而且肥得不得了；因為過去月退俸是以本俸最高九十％為上限，改制後以本俸兩倍的七十％為上限，就算沒有十八％，卻可以領更多。
現制退休公職 至少領兩千萬
現行制度下，一名五十歲或五十五歲退休的公務員或中小學教師，可領到的老年給付少則二千萬、多則超過三千萬元，目前退休軍公教人員超過五十萬人，每年政府總支出應已超過三千億元，今後還會急遽上升，這些支出都來自國家財政，也就是全民負擔。如此沈重負擔，不只是退撫制度的「破產」問題，甚至將導致國家「破產」。
另外，退休軍公教人員可以任職私人企業或學校，並繼續請領年金，也是有別於多數工業國家的特例。軍公教的老年安全制度，包括退撫、公教與軍人保險，都問題重重，但不論所得替代率的下降、退休年齡的延後及財務改革，長久以來極為有限，顯示此問題未受到應有重視，二○○八年勞保年金的改革，應做為軍公教人員相關制度改革的參考。
問：除了財務壓力，勞保、勞退、退撫等基金的操作也常受質疑，你對此有何看法？
虧損不用賠 政府基金成肉包
答：除了勞保的數千億結餘款，和勞工老年保障有關的還有勞退基金及個人帳戶基金，這些基金的設計及操作有五大問題。第一，沒有一個工業國家有強迫人民儲蓄的個人帳戶，這是不自由的經濟；第二，基金由國家壟斷管理，這是殖民地作風；第三，政府拿基金的錢去買股票，進行風險性投資；第四，基金買股票全然不透明，但相關政治人物可以知道投資內幕，輕易從事內線交易；第五，基金委外管理，卻沒有懲罰條款，虧損不用賠償，讓這些基金變成「肉包子」基金。
這是非常可怕的，目前有幾千億的私房錢可以讓官員未經預算、審計程序，為所欲為地花錢，國家拿人民的錢去玩股票，「搜刮民財、拯救股市、鞏固政權、中飽私囊」，是我對此制度的嚴厲批判。
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